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當(dāng)前，我國人口呈現(xiàn)總規(guī)模減少、出生率下降和老齡化加深的趨勢。2023年我國總和生育率已下降到1左右的超低水平。人口快速向大城市集中，土地、住房、消費價格升高，育兒、教育成本大幅抬升，造成生育意愿顯著降低;大城市住房、養(yǎng)老、消費成本讓老人難以隨遷，加深了農(nóng)村老齡化。近兩次全國人口普查農(nóng)村老年撫養(yǎng)比提高了14個百分點，七普顯示農(nóng)村總撫養(yǎng)比高出城市23個百分點。人口過多流向大城市，中小城市發(fā)展滯后，導(dǎo)致生育率快速下降和農(nóng)村老齡化快速提高。應(yīng)對低生育率趨勢和農(nóng)村老齡化過重問題，亟需引導(dǎo)資源下沉，加快中西部中小城市發(fā)展。

一、人口低生育率與農(nóng)村老齡化形勢嚴峻

(一)人口快速進入負增長階段。據(jù)預(yù)測，我國人口將長期處于負增長，預(yù)計當(dāng)前至2050年的30年總?cè)丝跍p少約1億，本世紀下半葉的50年將加速減少5.5億左右。我國人口增速極短期步入負增長。人口增長率在1998年降到10‰以下后，從2017年開始增長率迅速下滑，由5.6‰快速降到2021年的0.3‰，到2022年已是負值。從5‰到負增長，中國僅用了4年時間，相比而言，日本用時長達24年。另一方面是階段性人口規(guī)模過快下降。人口規(guī)模下降呈階段性加速之勢，2022～2035年減少態(tài)勢平緩，年均下降188萬;2035～2050年年均下降564萬，而2050～2100年年均下降達到1091萬。

(二)人口老齡化快速和階段性加深。新中國成立后，出生人口經(jīng)歷了1949～1958年、1962～1975年和1981～1997年三次高峰期，這三個階段出生人口分別為2.06億人、3.62億人和3.75億人。在這60年后必然出現(xiàn)三個老年人口高峰期。過去10年，我國老年人口規(guī)模從1.78億人增至2.64億人。未來幾年將迎來第二個老年高峰，預(yù)計2025年老年人口規(guī)模將超過3億人，2033年超過4億人，從而進入重度老齡社會;預(yù)計2053年前后，老年人口規(guī)模將達到5億人左右，人口老齡化水平超過35%。

(三)農(nóng)村撫養(yǎng)負擔(dān)沉重。2020年60歲以上人口2.64億，從老年人口分布來看，農(nóng)村1.21億，鎮(zhèn)0.53億，城市0.89億。相對于城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村老年人口規(guī)模更大。農(nóng)村加鄉(xiāng)鎮(zhèn)老齡人口達到1.74億，老齡化的重頭在村鎮(zhèn)層級。從撫養(yǎng)比看，2010-2020年，農(nóng)村少兒撫養(yǎng)比提高了3個百分點以上，老年撫養(yǎng)比更是提高了14個百分點。2020年農(nóng)村總撫養(yǎng)比高達58.71%，比城市高出23個百分點。0～14歲和50歲及以上人口中，各年齡組人口占比農(nóng)村都顯著高于城市。

二、人口過于向大城市集中導(dǎo)致“一老一小”問題突出

(一)人口持續(xù)向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)集聚。2020年，我國人戶分離人口占全國人口的34.9%，其中，流動人口占全國人口的26.6%。與2010年相比，分別增長了89%、70%。人口數(shù)居前5位的省份人口占全國人口比重達35%，前10位省份的人口數(shù)占全國人口比重近60%。2012～2021年粵港澳大灣區(qū)城市群、長江三角洲城市群和成渝城市群人口分別增長了35.0%、12.0%和7.3%。上海、北京、廣東、浙江4省(市)2012～2021年間人口密度增量均在100人/平方公里以上。全國地級市人口規(guī)模分化明顯。從每萬人口在全國337個地級及以上城市分布情況看，十年間共有222座地級市人口占全國人口比例下降;115座城市人口占比提高。

(二)人口快速向大城市聚集導(dǎo)致生育率驟降。人口快速向大城市集中，土地、住房、消費價格飆升，育兒、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療成本明顯提高，造成生育率快速下降。村、鎮(zhèn)、城市出生人口占各自15～34歲婦女比例分別為10%、6.8%、5.3%。大城市更低，上海只有3.7%，相較于其他省份城市低2-3個百分點，北京、天津等大城市出生率也顯著較低。不僅我國如此，韓國在經(jīng)歷了時間和空間“壓縮型”城市化后，生育率創(chuàng)全球最低。韓國僅用了30年就基本實現(xiàn)了城市化，并且人口高密度集中，約五成人口集中在西北部的首都周邊，近三成集中在東南部的釜山周圍。城市化過快，人口過于集中，不僅土地價格暴漲、經(jīng)濟成本過快抬升，也給人們身心帶來巨大負擔(dān)，這是造成韓國生育率極低的根本原因。韓國現(xiàn)在是世界上總和生育率最低的國家，也是唯一低于1的國家。據(jù)預(yù)測，2024年韓國總和生育率將下降到0.7。由于不堪高房價等生活成本重負，近年首爾人口呈下降趨勢，2012年首爾人口為1019.5萬人，2022年跌至942.8萬人，10年下降了7.5%。

(三)人口加速流向大城市加劇了農(nóng)村養(yǎng)老負擔(dān)。大城市住房、養(yǎng)老、消費成本讓老人難以隨遷，加重了農(nóng)村養(yǎng)老問題。大城市房價高，超出一般老人的承受能力。一線城市住房均價在3-7萬元左右，而一些中小城市或城鎮(zhèn)的住房均價只有幾千元。其他生活成本，大城市也顯著高于中小城市。年輕人流向大城市或許能安居，但是難以再承擔(dān)老人的隨遷。同時，青壯年人口加速流向城市，農(nóng)村勞動力大量減少，不利于村鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展。15～49歲年齡段城市人口占城市總?cè)丝诒戎貫?4%，農(nóng)村僅為39%。城鄉(xiāng)人力資源差異懸殊，城市占比最高的年齡組是30～34歲，占10.4%，而農(nóng)村占比最高的年齡組則是50～54歲，占9.5%。城鄉(xiāng)人力資源和撫養(yǎng)比不匹配，制約了村鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展，進一步加重了農(nóng)村養(yǎng)老負擔(dān)。

(四)人口大城市化不利于家庭撫育和養(yǎng)老。由于房價和生活成本等因素，老人難以隨同遷往大城市。“七普”顯示家庭戶規(guī)模繼續(xù)縮小，平均每個家庭戶人口為2.62人，比2010年減少0.48人。其中，一代、二代、三代戶分別占49.5%、36.72%、13.26%，四代戶更是只有0.51%。家庭戶規(guī)模對于經(jīng)濟社會發(fā)展資源配置影響很大。從傳統(tǒng)的幾代人大家庭逐步發(fā)展為更多小家庭，養(yǎng)老和育兒的代際家庭支持功能將大為弱化。

(五)中西部中小城市發(fā)展滯后是問題的癥結(jié)。經(jīng)濟因素仍是人口流動的主要動力，因工作就業(yè)而人戶分離的人數(shù)達1.9億，占全部人戶分離總數(shù)的39%，位列所有因素之首。中西部中小城市發(fā)展滯后，千億GDP縣域分布高度集中在東部地區(qū)和重點城市群地區(qū)，1471個縣域(占比接近80%)經(jīng)濟規(guī)模低于300億元，還存在70個左右經(jīng)濟規(guī)模低于10億的“微型”縣域。2010-2020年，全國有1507個區(qū)縣人口在減少，占所有2896個區(qū)縣的52%，這些大多是在中西部和東北地區(qū)。

區(qū)域間以及不同規(guī)模間城市經(jīng)濟差距的形成，既有地理區(qū)位、資源稟賦等初始條件的差異，更有發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展政策、體制機制等后天因素的促成。一是改革開放后從制度安排上鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展。二是近年多地集全省之力提升省會城市首位度。三是部分政策體系客觀上鼓勵城市做大。不少地區(qū)通過撤縣設(shè)區(qū)、撤市設(shè)區(qū)，合并周邊地市做大大城市城區(qū)人口規(guī)模，而中小城市發(fā)展缺乏應(yīng)有配套政策支持。

三、引導(dǎo)資源要素下沉，增強中西部中小城市發(fā)展能力

低生育率本質(zhì)上是人們面對環(huán)境變化，對生育成本和收益權(quán)衡的結(jié)果。勞動力與老年人口的非均衡分布，同樣是經(jīng)濟非均衡發(fā)展的結(jié)果。應(yīng)對低生育率趨勢和縣域老齡化過重問題，治本之策是要以提高人民生活品質(zhì)為中心，以增強中小城市發(fā)展能力為抓手，增強中小城市對人口的吸引力，實現(xiàn)低成本城鎮(zhèn)化。

(一)增強中小城市內(nèi)生發(fā)展能力。行政等級高的城市，擁有更多的行政和社會資源，更容易獲得先發(fā)優(yōu)勢。一是從機制上逐步削弱行政等級對資源配置的影響，可在省市縣管理體制上探索更有利于縣鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制，減少政府在區(qū)域內(nèi)人為地堆積資源做大城市。二是未來的政策、制度、機制改革試點等方面，優(yōu)先選擇中西部地區(qū)開展先行先試。三是更加基于市場規(guī)律，在政府投資基金設(shè)置和招商引資等方面加大中小城市基金規(guī)模，引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)、社會資本等向中低等級的城鎮(zhèn)流動。四是加快實現(xiàn)區(qū)域間城鄉(xiāng)間要素的平等交換、雙向流動，暢通全國統(tǒng)一大市場。

(二)借鑒東部發(fā)達地區(qū)縣域發(fā)展經(jīng)驗。參考沿海發(fā)達地區(qū)縣市在特色經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、區(qū)域協(xié)同等方面政策措施。一是加快推進中小城市特色產(chǎn)業(yè)特色經(jīng)濟發(fā)展，精準(zhǔn)實施“一縣一策”。二是加快構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同體系，推動經(jīng)濟強市、大企業(yè)與薄弱縣區(qū)“一對一”“多對一”結(jié)對合作。三是統(tǒng)籌中小城市經(jīng)濟向都市區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，圍繞都市區(qū)構(gòu)建區(qū)域性產(chǎn)業(yè)組織網(wǎng)絡(luò)、促進區(qū)域分工、獲取協(xié)同效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，在更大地域尺度上實現(xiàn)要素資源優(yōu)化配置，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供更大動能。

(三)注重優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)機構(gòu)均衡布局。反向加強薄弱地區(qū)的人才培養(yǎng)和公共服務(wù)水平，培育區(qū)域發(fā)展內(nèi)生動力。一是優(yōu)化高等院校特別是一流院校配置，對中西部的人口大省又缺乏雙一流等高校的地區(qū)，應(yīng)矯枉過正，采取傾斜性政策加大扶持力度，培養(yǎng)幾所國內(nèi)一流院校。二是提升中小城市中學(xué)辦學(xué)質(zhì)量，在辦學(xué)經(jīng)費上給予超過省會城市的支持標(biāo)準(zhǔn)。三是提升中西部和中小城市醫(yī)療質(zhì)量。以醫(yī)聯(lián)體建設(shè)為契機，著重推動縣級等基層醫(yī)療機構(gòu)與知名醫(yī)院在人才、技術(shù)、信息等方面一體化。

(四)按人口分類推進城鎮(zhèn)化。分地區(qū)、分群體，根據(jù)城鄉(xiāng)經(jīng)濟狀況和人口結(jié)構(gòu)特征分類推進城鎮(zhèn)化。農(nóng)村戶籍人口分三類：已是城鎮(zhèn)常住人口、農(nóng)村有潛力城鎮(zhèn)化人口、老年及創(chuàng)收能力較弱的人口。加快戶籍、土地、財稅、住房、教育、社會保障等諸多體制、政策、利益調(diào)整，將有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的已是城鎮(zhèn)常住人口加快實現(xiàn)城鎮(zhèn)化;對于有潛力城鎮(zhèn)化人口，既要降低定居成本、強化權(quán)益保障、減少收入不確定風(fēng)險，又要暢通進城農(nóng)民處置農(nóng)村資產(chǎn)權(quán)益的通道，讓農(nóng)民帶資產(chǎn)進城，從而老有所依;對老年及創(chuàng)收能力較弱的人口，通過鄉(xiāng)村振興，以城帶鄉(xiāng)等多種措施促進就地就業(yè)增收。